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检察院的机构、人员如何转为监察委

2018-04-18 14:41:24 北京佰泰浩瀚科技有限公司 已读

       近日,浏览文章时看到题为《吴建雄:全国约有5万检察官转隶到监察委,检察院有补充侦查权》的文章,笔者这里截取吴教授一段表述:“这里的侦查和预防部门,包括反贪污贿赂、反渎职侵权和预防职务犯罪等部门。这几个部门的人员数量,大概占一个检察院的五分之一左右,扩大到全国层面,那就是五万人左右。就目前的方案看,我的理解是,随着检察机关相关部门完成转隶,这些人也全部要转到监察委员会。”

 

吴教授作为高层反腐的智囊人物,先不论这个信息确实与否,笔者认为,他所说的话却从另一个侧面提出了如下几个问题:一是全国检察机关到底会有多少人员转隶监察委员会?二是检察机关反贪反渎预防三个部门和人员如何转隶?三是反贪反渎预防等部门中,等部门的表述如何理解?对此,笔者结合吴教授的上述表述,以及试点期间中央出台的有关改革文件及新闻,结合个人思考,做如下分析,仅供参考:

 

现阶段,国家仅是在京晋浙三地开展试点,试点期间采取的是检察机关反贪反渎预防部门整体转隶的方式,但是由于全国各地检察机关情况不同,存在一定差异,因此,必须首先厘清以下问题



1

编制构成情况


检察机关反贪反渎预防部门,一般由行政编制、事业编制、聘任制工作人员等构成,由于各地情况不同,有些地方行政编制占人员的绝大多数,有些地方行政编制占大部分事业编制占少部分,有些地方组成人员还包括聘用制工作人员。除行政编制(政法专项编制)是由国家批准的名额外,事业编制和聘用制工作人员一般是检察机关所在地劳动人事部门批准的名额,由检察机关统一招考或招聘,根据实际需要分配到反贪反渎预防部门工作。


2

机构人员情况


机构人员情况各地检察机关也有所不同,有些地方检察机关设立了职务犯罪侦查(预防)局,统一行使自侦预防权;有些地方合并反贪反渎预防部门,设立相应的处(科)室,不同处(科)室承担不同职能,权责明确;有些地方则依然是反贪反渎预防分别设立的传统模式。因此,在上述部门中,工作的人员构成也不同,有些全部由侦查员及侦查辅助人员构成,有些则包括了法警、技术、司机等。


3

检察机关侦查权


众所周知,侦查权是检察权的基本权能之一,由检察机关相应内设部门行使,而非某内设部门自身天然具有的基本权能。但是检察机关的侦查是以职务犯罪侦查权为主体的,普通刑事案件(包括公安机关、海关、国安等移送的案件)侦查权则次之,相关刑事诉讼法律规定也表达的很明确,例如,对于公安机关移送的案件,检察机关可以退回补充侦查,也可以自行侦查。本次监察体制改革很明确的一点就是,剥离检察机关的职务犯罪侦查权,而非整个侦查权。此外,职务犯罪侦查权剥离后,如果由监察委员会行使,在监察体系内其是否还被称作职务犯罪侦查权,其内涵外延有无变化,以及用何种方式履行和表现,可能这些都还有待下一步研究明确。


4

其他相关部门


检察机关除了反贪反渎部门拥有职务犯罪侦查权外,监所检察(刑事执行检察)部门也拥有相关监管场所的职务犯罪侦查权;控告申诉部门(职务犯罪举报中心)也拥有对相关职务犯罪一定程度的调查了解权;检察技术部门也要参与职务犯罪案件的同步录音录像、取证,电子数据鉴定分析等侦查活动;司法警察部门也要参与职务犯罪案件的办理,如看管抓捕押解等。此外,职务犯罪案件移送公诉部门后,公诉部门也是可以对相关的证据进行核实或必要的取证。


本次监察体制改革,转隶到底以何种方式进行?

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权能及机构转隶问题

这个问题已经非常明确,不论是中央纪委书记王岐山同志的调研、讲话还是人大审议通过的试点决定,以及停止执行的刑事诉讼法条款,试点期间,采取职务犯罪侦查权从检察机关整体剥离的方式,即:检察机关除保留一般刑事案件侦查权外,不再拥有职务犯罪案件侦查权。同时,与职务犯罪侦查权有关的部门一并转隶,但转隶部门仅指反贪反渎预防三个部门,也就是说:除传统形式的反贪反渎预防三部门外,对于实践中,检察机关为了强化自身职务犯罪侦查力量,整合上述三个部门设立的职务犯罪侦查(预防)局,或者是合并反贪反渎预防部门成立对应的处(科)室等,只要是基于职务犯罪侦查预防权力由原反贪反渎预防部门再造或衍生出来的,应该都属于转隶的范围。

 

此外,笔者也由此分析认为,其他拥有职务犯罪侦查权或参与职务犯罪案件办理的部门会做如下处理:


一是监所检察(刑事执行检察)部门,很明显不属于转隶的范围,但是可能会剥离其监管场所的职务犯罪侦查权。


二是控告申诉部门(职务犯罪举报中心),也应该不属于转隶范围,但是其所属的职务犯罪举报中心及职能将被剥离。


三是公诉部门,公诉权对检察机关的重要性不言而喻,公诉部门很明显不属于转隶范围,但是其对监察委员会移送审查起诉的职务犯罪案件,在证据不完善的情况下,除退回补充侦查外(当然,对监察委移送案件是采用退回补充侦查的形式,还是其它形式更合理,这有待下一步研究明确),是否拥有自行侦查的权力,这个还需要进一步研究解决。


四是检察技术部门,一般也不属于转隶范围,试点期间,根据人大授权,监察委员不具有技术侦查权,而且同步录音录像纪检监察机构一直也在执行,这个不是问题,其它技术支撑完全可以协调公安机关予以解决。


五是司法警察部门,不属于转隶范围,笔记估计,主要是考虑到警察序列的设置、待遇及管理,在监察委员会试点期间比较难以解决,因此不在转隶范围。

2

人员转隶问题

上面已经论述,监察体制改革试点期间,检察机关剥离职务犯罪侦查权,并将主要从事职务犯罪侦查预防工作的反贪反渎预防三个部门整体转隶,其他相关部门暂不在转隶范围,但是,在转隶机构明确的情况下,涉及职务犯罪侦查权行使的检察人员该如何转隶?

 

从中央文件精神及领导讲话看,反贪反渎预防部门在整体转隶的同时,对其人员也一并予以转隶,并且转隶后采取合署办公的方式,且党的纪律检查机关属于对新成立的监察委员会履职情况进行全程监督的主要责任机关。

 

此外,本次监察体制改革也强调,由党的地方一把手负总则,纪委书记副专责,因此,结合整体转隶、合署办公的表述,其隐含了如下意思:

 

一是本次改革属于政治体制改革探索,由党的纪律检察部门全程负责,推进务必高效快速,尽可能避免推诿掣肘,拖延或贻误改革时机;二是改革过程中要贯彻节约资源,充分利用现有条件的原则,简单的可以理解为:不新建专门的办公场所,不增加额外的行政编制,不随意扩大财政经费支出等;三是改革初期,为了保障顺利,由纪委落实对监察委员会的监督工作。同时,为了保证公职人员腐败犯罪查办顺畅过渡,对检察机关反贪反渎预防部门及人员实行整体转隶,保障队伍不散、能力不降、人心不乱。


综上所述,考虑到改革试点期间各地纪委和检察机关的实际情况不同,笔者认为,人员转隶问题将可能本着以下原则进行:

 

一是检察机关反贪反渎预防部门人员整体转隶,转隶中,为确保改革稳定高效集约,对于该三部门人员,可能将采取个人服从改革大局的方式,即:征求个人意见或听取个人想法将不作为必经程序,个人随部门整体转隶,也即:转隶人员框定在反贪反渎预防实有人员之中。检察机关该三个部门之外的其它部门人员如想转隶到监察委,应该要经过检察机关同意转隶,以及纪检监察部门审查同意接收。

 

二是检察机关反贪反渎预防部门人员中,即:明确在该三部门从事相关职务犯罪侦查辅助工作的人员,主要是属于检察机关司法警察序列编制人员(由于基层检察机关该三部门中,部分人员未通过司法考试或以司法警察名额招录,为解决相关职级待遇等,而任命为司法警察),由于编制、序列和待遇的特殊性,笔者认为,考虑到监察委员会暂时无司法警察设置的可能,因此,反贪反渎预防部门中的司法警察编制人员应该不在转隶之列。属于上述三部门的技术等相关人员,因不存在司法警察的序列问题,如果其归口部门属于上述三部门,可能会随侦查人员一并转隶。

 

三是由于各地检察机关实际情况存在差异,本次改革中,反贪反渎预防部门的行政编制(政法专项编制)人员转隶自不必说,但是事业编制和聘用制人员是否转隶值得关注。根据刑诉规则的规定,检察机关上述三部门人员只有属于检察官序列才具备办案资格,但是目前,检察工作实践中,事业编制人员是不能成为检察官的,所以多作为侦查辅助人员。因此,笔者认为,正规的机关事业编制人员一般也应属于整体转隶的范围。但是聘用制人员无办案资格,一般也不参与案件办理,多是履行一定的后勤保障职责,由所在单位根据实际情况招录,因此可能不在转隶范围之内。

 

四是检察机关反贪反渎预防部门临近退休人员或曾受党政纪处分人员否属于转隶人员范围(构成犯罪的就不用分析了,检察机关管理严格,正常情况下,构成犯罪早就被双开了)。笔者认为,上述三部门中的临近退休人员也属于转隶范围,因为这个群体并无不符合转隶要求的情况,当然考虑到年龄身体等特殊原因,估计在协商后,一般由纪律检查部门行使是否转隶的选择权。对于检察机关曾受党政纪处分人员,以纪律检查部门对党员干部政治过硬作风优良的原则要求,如果没有特殊情况,此类人员一般应不在转隶人员的范围之内。此外,结合本段及之前论述,监察体制改革试点初期,监察委员会主要由纪律检查部门负责监督,而纪律检查部门作为党的执纪机关,主管对象是党员,因此,笔者认为,监察委对人员组成的党员身份应该有着一定的要求,属于中共党员且无其它特殊情况的应该在转隶之列,但非党人员如何处理,是否会给非党员一定的去留选择权,还是由纪检监察部门执行对非党人员的选择权,这个估计应该是由各地改革负责部门根据本地方人员构成实际情况作出相应安排。

 

五是检察机关反贪反渎预防部门领导层的转隶问题。一般来说,由于各地检察机关情况不同,职级配备高低也有所不同,以市级为例,有些普通地市级检察机关反贪反渎部门负责人可能高配到党组成员享受正处级待遇,有些则是一般的实职副处级待遇。但是检察机关中的反贪反渎预防部门负责人,特别是反贪部门的负责人,一般多属于单位领导层,为了保持队伍稳定和办案领导组织能力以便初期管理,笔者认为,从人大授权决定可以看出,反贪反渎预防部门负责人如无特殊情况,属于必然转隶群体。但是,分管上述部门的检察机关分管检察长由于不属于该三部门的直接领导者,也不归属于该三个部门其中某一个,因此,笔者估计,检察机自侦预防分管检察长对于是否转隶,有一定的选择权,亦或从大局出发,由当地组织部门按照党管干部的原则进行合理安排。

 

六是转隶中,到底是检察机关转隶人员数量决定转隶的编制总数,即转隶人员数和转隶编制数是对等的,还是转隶编制数预先进行明确,编制数可以多于或等于人数。这个问题考虑的人较少,笔者认为,由于各地实际情况不同,有些地方检察机关反贪反渎预防部门人数总体在本单位占比较小,而有些地方纪律检查机关人数和编制均偏少,所以,没有合适的人员或编制规模,新成立的监察委员会开展工作必将受到较大影响。所以,笔者估计,转隶将采去以转移编制为主,即:反贪反渎预防部门人员采取整体转隶的情况下,总的转移编制数有可能大于该三部门实际转隶人员的数量。对此,估计各地纪律检查部门会会同当地检察、组织人事等部门,对各地检察、纪检的转隶人员和单位编制数进行相应核算,确定一个适度的编制转移比例,转隶人员的总数保持与所转移的编制数相对等,或者少于转移的编制总数。


以上是笔者对相关转隶问题的一点分析,望批评指正。此外,笔者认为,既然是试点,改革期间,涉及到机构人员转隶,必然会浮现出相关问题,因此,机构及人员转隶问题也会随着改革的不断推进有所调整或改变。


来源自:监察委前沿


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